Η μονιμότητα στην υπηρεσία του δημοσίου συμφέροντος

Η παρούσα ανάλυση εξετάζει τον θεσμό της μονιμότητας των δημοσίων υπαλλήλων ως βασικό μηχανισμό διασφάλισης της θεσμικής ακεραιότητας, της συνέχειας των δημόσιων πολιτικών και της προστασίας του δημοσίου συμφέροντος. Παρουσιάζονται το συνταγματικό και θεσμικό πλαίσιο, συγκριτικά διεθνή παραδείγματα, διαπιστωμένες παθογένειες του ελληνικού διοικητικού συστήματος και προτάσεις πολιτικής για έναν σύγχρονο, αποτελεσματικό και λογοδοτούντα δημόσιο τομέα.

Η μονιμότητα δεν είναι ένα προνόμιο ούτε μια τυπική διάταξη του Υπαλληλικού Κώδικα. Είναι ένας θεμελιώδης θεσμός που προστατεύει το δημόσιο συμφέρον, τη νομιμότητα και τη συνέχεια του κράτους. Στο κράτος η μονιμότητα διασφαλίζει ότι οι υπάλληλοι θα σέβονται το Σύνταγμα και τον νόμο (κι όχι τον πολιτικό τους προϊστάμενο σε περίπτωση που υπάρχει διάσταση ανάμεσα στον νόμο και σε αυτό που ζητά ο υπουργός). Σήμερα υπάρχουν διαδικασίες αξιολόγησης και απόλυση δημοσίων υπαλλήλων μέσω του πειθαρχικού δικαίου. Κάθε χρόνο αποχωρούν από το Δημόσιο περίπου 200 δημόσιοι υπάλληλοι λόγω πειθαρχικών παραπτωμάτων.

Τι ισχύει σήμερα

Το ισχύον Σύνταγμα στο άρθρο 103 παρ 4, ορίζει ότι “Οι δημόσιοι υπάλληλοι είναι μόνιμοι εφόσον οι οργανικές θέσεις που κατέχουν υπάρχουν”.

Οι οργανικές θέσεις κάθε φορέα θεσπίζονται με τον “οργανισμό” του φορέα, δηλαδή μια κανονιστική πράξη που περιγράφει τις θέσεις, τα καθήκοντα αυτών και τα προσόντα όσων θα τις καλύψουν. Είθισται ο οργανισμός κάθε φορέα να είναι προεδρικό διάταγμα. Αυτό σημαίνει ότι προτού δημοσιευτεί στο ΦΕΚ και αρχίσει να ισχύει, περνάει από τον έλεγχο του ΣτΕ. Το αρμόδιο τμήμα του ΣτΕ έκανε παγίως πολύ καλή δουλειά, και εντόπιζε πχ επικαλύψεις αρμοδιοτήτων μεταξύ φορέων, διπλά τμήματα κλπ. Όμως, προϊόντος του χρόνου έχει εγκαταλειφθεί αυτή η ορθή πρακτική των ΠΔ, κι όλο και περισσότεροι οργανισμοί δημόσιων φορέων είναι υπουργικές αποφάσεις ενίοτε και νόμοι. Τόσο οι νόμοι, όμως, όσο και οι υπουργικές αποφάσεις δεν περνούν από τον έλεγχο του ΣτΕ. Αυτό σημαίνει (σε σχέση με τη μονιμότητα) ότι και σήμερα, αν ο αρμόδιος υπουργός ήθελε να απολύσει κάποιους δημοσίους υπαλλήλους θα μπορούσε υπό προϋποθέσεις, να τροποποιήσει τον οργανισμό και να καταργήσει θέσεις. Προφανώς υπάρχουν προϋποθέσεις και δυνατότητα προσφυγής των θιγόμενων – δεν είναι κάτι που μπορεί να γίνει έτσι απλά.

Επίσης, με βάση την παραπάνω διατύπωση (εφόσον οι θέσεις υπάρχουν) σημαίνει ότι η μονιμότητα ασφαλίζεται έναντι της εκτελεστικής εξουσίας (δεν μπορεί να σε απολύσει ο υπουργός αν είσαι δημόσιος υπάλληλος) αλλά μένει ανοικτό το ενδεχόμενο απομάκρυνσης από τη θέση, μέσω της νομοθετικής λειτουργίας (πρέπει να εκδοθεί κανονιστική πράξη που θα καταργεί τη θέση).

Άλλωστε, οι δημόσιοι υπάλληλοι είναι δόκιμοι για τα δύο πρώτα χρόνια. Την περίοδο αυτή μπορούν να απολυθούν αν πέσουν σε παράπτωμα αλλά και για λόγους χαμηλής αξιολόγησης. Εν τω μεταξύ, την ίδια περίοδο περνούν από συγκεκριμένα εκπαιδευτικά προγράμματα και εξετάζονται σε αυτά τα μαθήματα που κάνουν. Συγκεκριμένα, στον υπαλληλικό κώδικα προβλέπεται:

Άρθρο 40 παρ. 1 και 3 Ν. 3528/2007: 1. Οι δημόσιοι υπάλληλοι και οι υπάλληλοι των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου, που διορίζονται σε οργανικές θέσεις, διανύουν δύο (2) έτη δοκιμαστικής υπηρεσίας κατά τη διάρκεια της οποίας απολύονται για λόγους που ανάγονται στην υπηρεσία τους μόνο μετά από απόφαση του υπηρεσιακού συμβουλίου.

3. Με τη συμπλήρωση της διετούς δοκιμαστικής υπηρεσίας οι υπάλληλοι μονιμοποιούνται αυτοδίκαια, με εξαίρεση τους υπαλλήλους στους οποίους έχει επιβληθεί πειθαρχική ποινή ή για τους οποίους υφίσταται πειθαρχική εκκρεμότητα ή υπάρχει δυσμενής έκθεση Αξιολόγησης των ουσιαστικών προσόντων. Στις τελευταίες αυτές περιπτώσεις για τη μονιμοποίηση ή μη αποφαίνεται το υπηρεσιακό συμβούλιο εντός δύο (2) μηνών από τη συμπλήρωση της δοκιμαστικής υπηρεσίας. Για την αυτοδίκαιη μονιμοποίηση εκδίδεται διαπιστωτική πράξη του οργάνου που είναι αρμόδιο για το διορισμό.

Κάθε χρόνο “αποχωρούν” (ουσιαστικά απολύονται) περί τους 150 – 200 δημοσίους υπαλλήλους λόγω πειθαρχικών παραπτωμάτων, για τα οποία έχει κριθεί και τελεσιδικήσει η ανώτατη ποινή που είναι η απόλυση.

Συγκεκριμένα, τα προηγούμενα χρόνια αποχώρησαν λόγω πειθαρχικών υποθέσεων:

· 2024: 186 υπάλληλοι

· 2023: 154 υπάλληλοι

· 2022:175 υπάλληλοι

· 2021: 10 υπάλληλοι

· 2020: 202 υπάλληλοι

· 2019: 223 υπάλληλοι

· 2018: 241 υπάλληλοι

Ένα ακόμα ενδιαφέρον σημείο αφορά την προϊούσα αύξηση των συμβασιούχων κατά την τελευταία δεκαετία με την ταυτόχρονη μείωση των μόνιμων δημοσίων υπαλλήλων, όπως φαίνεται στα διαγράμματα 1 και 2. Εκατοντάδες δημόσιοι υπάλληλοι ασχολούνται κάθε χρόνο με το να ετοιμάζουν τις συμβάσεις των νέων συμβασιούχων και αναλώνονται στην ανακύκλωση αυτής της κατάστασης με τους συμβασιούχους ενώ θα μπορούσαν να απασχολούνται σε πιο παραγωγικές διαδικασίες. Η πολιτική εξουσία προτιμά τους συμβασιούχους για προφανείς λόγους – κομματική ομηρία και η πάγια ελπίδα μονιμοποίησης. Με αυτό τον τρόπο η μονιμότητα καταργείται λίγο λίγο από την πίσω πόρτα. Όμως με συμβασιούχους δεν χτίζεις γνώση και συνέχεια και θεσμική μνήμη στη δημόσια διοίκηση.

Στα δυο διαγράμματα που ακολουθούν φαίνεται η τάση αύξησης των συμβασιούχων και μείωσης του μόνιμου προσωπικού.

Διάγραμμα 1: Εξέλιξη του αριθμού των δημοσίων υπαλλήλων. Στοιχεία από apografi.gov.gr

Διάγραμμα 2: Εξέλιξη του αριθμού των υπαλλήλων ορισμένου χρόνου. Στοιχεία από apographi.gov.gr

Γίνεται, επομένως, αντιληπτό, γιατί στην Ελλάδα έχει καλλιεργηθεί επί δεκαετίες η εντύπωση ότι η μονιμότητα είναι «το πρόβλημα». Ότι εμποδίζει την αποτελεσματικότητα, ότι παράγει αδράνεια, ότι προστατεύει τους “ανίκανους”. Αυτή η αφήγηση είναι πολιτικά βολική, αλλά επιστημονικά αβάσιμη. Στην πραγματικότητα, όταν συζητάμε τη μονιμότητα, συζητάμε τρία θεμελιώδη ζητήματα:

1. Τη σχέση πολιτικής – διοίκησης.
2. Την ποιότητα της δημοκρατίας και το κράτος δικαίου.
3. Την ικανότητα του κράτους να παράγει δημόσιες πολιτικές.

Και εδώ τίθεται το κρίσιμο ερώτημα: Μπορεί ένα διοικητικό σύστημα χωρίς μονιμότητα να είναι ανεξάρτητο; αποτελεσματικό; αξιόπιστο; Η ελληνική διοικητική ιστορία αλλά και η διεθνής βιβλιογραφία και καλές πρακτικές λένε ξεκάθαρα: Όχι.

Η ιστορία της μονιμότητας στην Ελλάδα

Ας ξεκινήσουμε από την ελληνική διοικητική ιστορία. Ο θεσμός της μονιμότητας καθιερώθηκε με το άρθρο 102 παρ 2 του Συντάγματος το 1911 από τον Ελευθέριο Βενιζέλο. Πριν τη συνταγματική κατοχύρωση Βενιζέλου, υπήρξαν διάφορες προσπάθειες θωράκισης των δημοσίων υπαλλήλων από κομματικές παρεμβάσεις. Ακόμα και στα πρώτα χρόνια του ελληνικού κράτους, το 1833, υπήρχε νόμος που προέβλεπε ότι ο διορισμός και η απομάκρυνση των δημοσίων υπαλλήλων θα γίνεται από το Βασιλιά κατόπιν πρότασης του αρμόδιου υπουργού (κι όχι απευθείας από τον υπουργό).

Από το 1844 κι έπειτα είχαν υπάρξει κάποια νομοθετήματα που προέβλεπαν μονιμότητα για δημοσίους υπαλλήλους διαφόρων κατηγοριών (του υπουργείου εξωτερικών, του υπουργείου εσωτερικών κ.λπ) και είχε νομοθετήσει και ο Τρικούπης για την μονιμότητα των δημοσίων υπαλλήλων. Υπάλληλοι υπουργείων, τηλεγραφείων, υπηρεσιών εξωτερικού, πανεπιστημίων κλπ σιγά σιγά έμπαιναν σε διατάξεις που τους μονιμοποιούσαν. Όμως επειδή τόσο ο Κωλέττης όσο και ο Δεληγιάννης, όταν ανέλαβαν την εξουσία κατήργησαν αυτούς τους νόμους για να προσλάβουν τους δικούς τους ψηφοφόρους στο Δημόσιο, ο Βενιζέλος αποφάσισε να εισάγει τη μονιμότητα στο Σύνταγμα.

Ο Βενιζέλος είχε θέσει ως προϋπόθεση για την συνταγματική κατοχύρωση της μονιμότητας την ίδρυση του ΣτΕ ως το ανώτατο δικαστήριο που θα έλεγχε τις πράξεις των δημοσίων υπαλλήλων. Είναι ιστορική η ομιλία του στη Βουλή «τούτο επιδιώκομεν ημείς, να καταστήσωμεν τους πολίτας απολύτως ευσυνειδήτους, ου μόνον των ιδίων αυτών δικαίων, αλλά και της δυνάμεως των δικαίων τούτων να ανθίστανται νικηφόρως κατά πάσης τυραννίας της πλειονοψηφίας. […] Αλλά διατί φοβείσθε, ότι το Συμβούλιον, δικάζον κατά τους Νόμους, θα έφθανε να καταχρασθή την εξουσίαν αυτού, και δεν σας πτοεί η αδέσμευτος δύναμις της Κυβερνήσεως της υπό ισχυράς πλειονοψηφίας περιβαλλομένης, η ουδέν έχουσα αντίρροπον;»

Επίσης, στην 1η συνεδρίαση του ΣτΕ ο Βενιζέλος είπε: «Η Κυβέρνησις, ισχυρά, μία από τας ισχυρότερας Κυβερνήσεις, αι οποίαι υπήρξαν ποτέ, ανεγνώρισε την ανάγκην του Συμβουλίου της Επικρατείας και ηθέλησε να αυτοπεριορισθή. […] Εάν όμως τυχόν παρανομήσωμεν και μας ακυρώσητε τας πράξεις μας, πρώτος εγώ θα έλθω και θα σφίξω το χέρι, διότι υπενθυμίσατε εις την Κυβέρνησιν ότι δεν έχει το δικαίωμα να παρανομή. …Είμαι βέβαιος ότι θα κατορθώσωμεν διά του Συμβουλίου της Επικρατείας να εμπνεύσωμεν και εις τον τελευταίον πολίτην που κατοικεί εις τα απώτατα του κράτους ότι «υπάρχουν δικαστάς εις τας Αθήνας» που προστατεύουν κάθε πολίτην αδικούμενον από οιονδήποτε διοικητικόν όργανον και από την κυβέρνησιν αυτήν χωρίς να έχη ανάγκην ο πολίτης να προσφεύγη εις πλάγια μέσα και εις την υποστήρηξιν των ισχυρών της ημέρας διά να εύρη το δίκαιόν του».

Αυτή η δικλείδα ασφαλείας κατά αυθαίρετων απολύσεων που εισήγαγε ο Βενιζέλος, ΄λειτουργεί μέχρι σήμερα, μιας και οι δημόσιοι υπάλληλοι σήμερα, στο πλαίσιο του πειθαρχικού δικαίου, έχουν δικαίωμα υπαλληλικής προσφυγής, η οποία ασκείται ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας και με την οποία ο υπάλληλος αιτείται προστασίας από το ενδεχόμενο της οριστικής απόλυσης ή του υποβιβασμού του.

Από την καθιέρωση του, ο θεσμός της μονιμότητας των δημοσίων υπαλλήλων έχει αναγνωρισθεί σε όλα τα μετέπειτα συντάγματα, όπως του 1927(άρθρο 114 παρ. 1), του 1952(άρθρο 101 παρ. 2), του 1968(άρθρο 125 παρ. 2), όπως και του ισχύοντος σήμερα Συντάγματος.

Στα πιο κοντινά μας χρόνια, έγιναν εκκαθαρίσεις στο δημόσιο μετά τον πόλεμο, οπότε και διώχθηκαν οι συνεργάτες των Γερμανών.

Διεθνείς πρακτικές

Αλλά και στις άλλες χώρες, οι καλές πρακτικές που έχουν αναδειχθεί συγκλίνουν υπέρ της μονιμότητας. Υπάρχει μονιμότητα για το μεγαλύτερο μέρος των δημοσίων υπαλλήλων σε Γαλλία, Γερμανία, Ελβετία, Αυστρία, Ολλανδία, Δανία, Βέλγιο, Ιρλανδία, Ιταλία, Ισπανία, Πορτογαλία. Σε χώρες που δεν υπάρχει ρητή πρόβλεψη για μονιμότητα, οι δημόσιοι υπάλληλοι έχουν καθεστώς αορίστου χρόνου μετά την πάροδο μιας δοκιμαστικής περιόδου.

Στη Γερμανία οι δημόσιοι υπάλληλοι[1] απολαμβάνουν ισόβια μονιμότητα, σύμφωνα με το Άρθρο 33(5) του Βασικού Νόμου, δηλαδή του Συντάγματος. Οι Beamte έχουν ακλόνητη εργασιακή ασφάλεια – το κράτος μπορεί να μεταθέσει τους Beamte που δεν αποδίδουν καλά σε άλλες, συχνά λιγότερο επιθυμητές (αλλά όχι λιγότερο αμειβόμενες) θέσεις, αλλά μπορεί να τερματίσει εντελώς την απασχόλησή τους μόνο σε περιπτώσεις σοβαρών κακουργημάτων.

Στην Ισπανία περίπου το 81% των εργαζομένων στον στενό δημόσιο τομέα έχουν μόνιμη απασχόληση, ενώ το υπόλοιπο 19% είναι συμβασιούχοι.

Στην Ιταλία η μονιμότητα ισχύει τόσο στον στενό όσο και στον ευρύτερο δημόσιο τομέα. Από τη δεκαετία του 1990, έχουν εισαχθεί μεταρρυθμίσεις που επιτρέπουν τη χρήση συμβάσεων ορισμένου χρόνου

Στο Βέλγιο οι δημόσιοι υπάλληλοι διακρίνονται σε τρεις κατηγορίες:

· Statutaire: Μόνιμοι υπάλληλοι με καθεστώς που προβλέπεται από το Σύνταγμα.

· Mandataire: Διορισμένοι για συγκεκριμένη θητεία, συνήθως έξι ετών, με δυνατότητα ανανέωσης.

· Contractuel: Συμβασιούχοι με συμβάσεις ορισμένου ή αορίστου χρόνου.

Στην ομοσπονδιακή διοίκηση του Βελγίου, το 75% των υπαλλήλων είναι μόνιμοι.

Στην Ολλανδία οι δημόσιοι υπάλληλοι προσλαμβάνονται με ετήσιες συμβάσεις κι αν ανανεωθούν οι συμβάσεις τους για 3 χρόνια, τότε μετατρέπονται αυτόματα σε αορίστου χρόνου.

Ακόμα και στις Ηνωμένες Πολιτείες υπάρχουν, στην ομοσπονδιακή διοίκηση, δημόσιοι υπάλληλοι οι οποίοι έχουν το λεγόμενο “career status”. Αυτό σημαίνει πως οι συγκεκριμένοι υπάλληλοι, αφού ολοκληρώσουν επιτυχώς μια, συνήθως τριετή δοκιμαστική περίοδο, αποκτούν το δικαίωμα μόνιμης παραμονής στη θέση τους, το οποίο αίρεται μόνο σε εξαιρετικές περιπτώσεις, παρόμοιες με αυτές που προβλέπονται στις περισσότερες δημόσιες διοικήσεις – και την ελληνική. Αυτό που προσπάθησε να κάνει ο Donald Trump στην αρχή της θητείας του με τον DOGE (Department of Government Efficiency) στο οποίο είχε θέσει επικεφαλής τον Elon Musk, ήταν να απολύσει περί τους 50.000 ομοσπονδιακούς δημοσίους υπαλλήλους. Όμως, ακριβώς επειδή η υπαγωγή των υπαλλήλων αυτών σε career status δεν επέτρεπε τις απολύσεις, η διοίκηση Τραμπ άλλαξε το καθεστώς τους από career status σε political appointees. Οι political appointees, δεν είναι μόνιμοι και προσλαμβάνονται και απολύονται από τον εκάστοτε πρόεδρο. Έχουν, δηλαδή, περισσότερες ομοιότητες με τους καθ’ ημάς μετακλητούς. Οι political appointees είναι περί τους 4.000 σε κάθε προεδρική θητεία. Αυτό είχε σαν αποτέλεσμα να απολυθούν ή να παραιτηθούν 76.000 ομοσπονδιακοί δημόσιοι υπάλληλοι. Οι επιπτώσεις ήταν ιδιαίτερα αρνητικές[2]^,[3] στην αποτελεσματικότητα και αποδοτικότητα της ομοσπονδιακής διοίκησης – ακριβώς, δηλαδή, το αντίθετο από αυτό που ευαγγελίζονταν το όνομα της υπηρεσίας που είχε αναλάβει τις απολύσεις: Department of Government Efficiency.

Είναι χαρακτηριστικό ότι η υπηρεσία IRS (Internal Revenue Service), αρμόδια για την είσπραξη των φόρων, άλλαξε πέντε (5) διοικητές μέσα σε πέντε μήνες. Ένας από αυτούς παρέμεινε στη θέση μόνο για δύο ημέρες. Μέσα σε όλη αυτή την αναστάτωση που προκάλεσε η πολιτική Τραμπ για μαζικές απολύσεις δημοσίων υπαλλήλων, υπάρχει και μια ακόμα σοβαρή παρεπόμενη συνέπεια: Οι συνεργάτες του Elon Musk στo DOGE απέκτησαν πρόσβαση στον πλούτο των δεδομένων του αμερικανικού ομοσπονδιακού κράτους, και έχει καταγραφεί επιχειρήσεις μαζικής συλλογής δεδομένων (data harvesting) από άτομα που δεν θα έπρεπε να έχουν πρόσβαση σε αυτά[4].

Η αύξηση των μετακλητών

Με αφορμή την αναφορά στους political appointees των ΗΠΑ, οι οποίοι είναι περί τους 4.000, ας δούμε λίγο τι συμβαίνει με τους μετακλητούς στην Ελλάδα. Στο διάγραμμα 3 βλέπετε την εξέλιξη του αριθμού των μετακλητών στην Ελλάδα από το 2013 όπου ξεκίνησαν να δημοσιεύονται τα στοιχεία, μέχρι σήμερα. Φαίνεται η ανοδική τάση του αριθμού των μετακλητών, οι οποίοι τον Μάρτιο 2025 είχαν φτάσει τους 3.303 και τον Ιούλιο 2025 έφτασαν τους 3.594.

Διάγραμμα 3: Η εξέλιξη του αριθμού των μετακλητών. Στοιχεία από apografi.gov.gr

Η στρατιά των μετακλητών μαζί με την προσφιλή τακτική της ανάθεσης σημαντικού μέρους του έργου ενός υπουργείου σε υψηλού κόστους εταιρείες συμβούλων, έχει οδηγήσει στην απαξίωση του προσωπικού που υπηρετεί σε κρίσιμες υπηρεσίες και στην σταδιακή απίσχνασή του. Για παράδειγμα, στο Υπουργείο Εργασίας και Κοινωνικής Ασφάλισης τον Ιούνιο του 2019 υπηρετούσαν 15.664 υπάλληλοι ενώ τον Μάϊο 2025 μόλις 10.401, δηλαδή μέσα σε έξι χρόνια μειώθηκε ο αριθμός των μονίμων υπαλλήλων κατά 5.263, δηλαδή 30% λιγότεροι μόνιμοι υπάλληλοι.

Πλέον οι μετακλητοί τοποθετούνται και σε θέσεις ευθύνης με ό,τι αυτό συνεπάγεται για την διαφάνεια και την αξιοκρατία. Η επιλογή της τοποθέτησης μετακλητών σε θέσεις ευθύνης φανερώνει την πρόθεση να ελεγχθούν κρίσιμες λειτουργίες της διοίκησης: Πχ αναθέσεις έργων, αξιολόγηση των υπαλλήλων και δημιουργία κλίματος υπακοής και εξυπηρέτησης της κυβέρνησης αντί του δημοσίου συμφέροντος κ.λπ. Η απαξία της πάγιας διοικητικής ιεραρχίας με την παράκαμψή της στις επιλογές προϊσταμένων, χάριν των «κατ’ ανάθεση» επιλεγμένων από την πολιτική ηγεσία προϊσταμένων, οδηγεί σε διάλυση το ηθικό και το πνεύμα συλλογικότητας και προσφοράς των δημοσίων υπαλλήλων καριέρας, οι οποίοι έχουν τη θεμιτή φιλοδοξία να επιβραβευθούν με βάση τα προσόντα τους και την αξία τους και να εξελιχθούν επαγγελματικά.

Οι τοποθετήσεις μετακλητών σε θέσεις προϊσταμένων καταστρατηγούν, επίσης, τις αρχές συνταγματικής περιωπής για ισότητα & της αξιοκρατία, οι οποίες επιβάλλουν να γίνεται πρόσβαση σε δημόσιες θέσεις και αξιώματα βάσει κριτηρίων που συνάπτονται με την προσωπική αξία και ικανότητα των ενδιαφερομένων καθώς και με τα καθήκοντα της θέσης που πρόκειται να καταλάβουν.

Επιπλέον, η Ελλάδα, αν και είναι υποχρεωμένη, κατόπιν σύστασης της Επιτροπής των κρατών κατά της διαφθοράς του συμβουλίου της Ευρώπης (GRECO), να δημοσιεύει τα στοιχεία των μετακλητών, δεν το κάνει, παρόλο που έχει ψηφιστεί η σχετική διάταξη.

Παθογένειες της ελληνικής δημόσιας διοίκησης

Στην δημόσια συζήτηση για την ποιότητα της ελληνικής δημόσιας διοίκησης, συχνά συγχέονται τα αίτια με τα αποτελέσματα. Η ελληνική δημόσια διοίκηση έχει παθογένειες. Αλλά αυτές δεν οφείλονται στην μονιμότητα, όπως στρεβλώς προβάλλεται τελευταία στην δημόσια συζήτηση που έχει ανοίξει. Μελέτες του ΟΟΣΑ[5], της Παγκόσμιας Τράπεζας[6] αλλά και ελληνικές έρευνες[7] για τη δημόσια διοίκηση στην Ελλάδα δείχνουν ότι υπάρχει:

· υποστελέχωση και γήρανση του ανθρώπινου δυναμικού της ελληνικής δημόσιας διοίκησης. Από την κρίση και μετά το κράτος έχει απωλέσει περισσότερους από 200.000 δημοσίους υπαλλήλους. Υπηρεσίες κρίσιμης σημασίας λειτουργούν με ελάχιστο προσωπικό, η πλειοψηφία του οποίου σε λίγα χρόνια θα έχει συνταξιοδοτηθεί.

· πρόβλημα κακονομίας και ρυθμιστικής αστάθειας. Η αυξανόμενη χρήση εκπρόθεσμων τροπολογιών[8] για τη ρύθμιση βασικών πεδίων δημόσιας πολιτικής, δεν επιτρέπει την προηγούμενη διαβούλευση για σημαντικά θέματα, ούτε την ορθή επεξεργασία των προτεινόμενων διατάξεων.

· αυξανόμενη χρήση συμβασιούχων για την διεκπεραίωση βασικών διοικητικών λειτουργιών, γεγονός που δημιουργεί εξαρτήσεις κι όχι λογοδοσία.

· Έντονη παρέμβαση της πολιτικής ηγεσίας στον τρόπο επιλογής όχι μόνο των προϊσταμένων των υπηρεσιών αλλά και των διοικήσεων των φορέων του Δημοσίου. Σύμφωνα με τον νόμο 5062/2023, ο υπουργός είναι αυτός που επιλέγει τη διοίκηση ενός φορέα, μεταξύ των τριών προτάσεων που θα καταθέσει η επιτροπή επιλογής στελεχών. Η πενταμελής αυτή επιτροπή, όμως, αποτελείται κατά πλειοψηφία από κυβερνητικά στελέχη μιας και συμμετέχουν σε αυτήν τρεις γενικοί γραμματείς, ένα μέλος του ΑΣΕΠ κι ένας Νομικός Σύμβουλος του κράτους.

Κανένα από τα παραπάνω προβλήματα δεν σχετίζεται με την μονιμότητα.

Μην ξεχνάμε ότι το διοικητικό σύστημα είναι αυτό ακριβώς: Σύστημα το οποίο αποτελείται από κανόνες, διαδικασίες, ανθρώπους, δομές και υποδομές. Δεν μπορεί να παρέμβεις σε ένα από τα μέρη του συστήματος δίχως να επηρεάσεις κάποιο άλλο. Υπάρχει όμως μια βασική αρχή σε κάθε παρέμβαση, η οποία αν τηρείται μπορεί να περιορίσει πολύ τις όποιες αρνητικές συνέπειες. Είναι η διαφάνεια και η λογοδοσία.

Η Διαύγεια, για παράδειγμα, ήταν και παραμένει ένα πρωτοποριακό σύστημα, διότι πέρα από τις τεχνικές λειτουργίες της (όπως το μοναδικό URL κάθε απόφασης), σχεδόν καμία απόφαση δημόσιου φορέα δεν είναι έγκυρη/νόμιμη αν δεν έχει δημοσιευθεί εκεί. Όμως από τότε που υιοθετήθηκε η Διαύγεια έχουν περάσει 15 χρόνια, η τεχνολογία έχει προχωρήσει πολύ, κι όμως η πλατφόρμα έχει αφεθεί στην τύχη της. Έτσι, πχ, όταν μία πληροφορία βρίσκεται μόνο στο pdf της απόφασης, όχι και στα μεταδεδομένα, τότε δεν μπορώ να την βρω αν θέσω ένα ερώτημα με τον δικό μου τρόπο. Για παράδειγμα, θα μπορούσα να αναζητήσω όλες τις πληρωμές που έχουν γίνει στην εταιρεία Χ ή στο Ψ φυσικό πρόσωπο, όμως αν τα στοιχεία δεν υπάρχουν στα μεταδεδομένα τότε δεν μπορώ να τα αναζητήσω ούτε να αθροίσω. Άρα επί της ουσίας ακυρώνεται η αναζήτηση.

Η Διαύγεια χρειάζεται επειγόντως θεσμική αναβάθμιση. Μερικές προτάσεις για την αναβάθμισή της είναι:

· Κατάργηση των εξαιρέσεων που επιτρέπουν σήμερα την απόκρυψη πληροφοριών.

· Σύνδεση της “Διαύγειας” με ένα κεντρικό σύστημα ανάλυσης δεδομένων, ώστε να αξιοποιείται η πληροφορία και να παράγεται γνώση και όχι απλώς να λειτουργεί ως αρχείο.

· Αναβάθμιση των δυνατοτήτων αναζήτησης, ταξινόμησης και ανάκτησης δεδομένων από τη Διαύγεια.

· Αυτοματοποιημένη ανάρτηση των αποφάσεων της διοίκησης, χωρίς να μεσολαβεί ανθρώπινο χέρι που μπορεί να κάνει λάθος. Δηλαδή, μόλις χαρακτηριστεί μία απόφαση αναρτητέα, ο χειριστής να επιλέγει “Ανάρτηση στη Διαύγεια” και η πράξη να αναρτάται αυτόματα, μαζί με τα μεταδεδομένα της, τα οποία πρέπει να είναι μέρος της απόφασης, δηλαδή να μην είναι νόμιμη αν τα στοιχεία αυτά δεν είναι σωστά.

· Ανάρτηση στη Διαύγεια των υπεργολαβιών, ώστε να φαίνεται ολόκληρη η διαδρομή των δημοσίων δαπανών.

· Ανάρτηση στη Διαύγεια των πράξεων τοποθέτησης προϊσταμένων και όλων των συνοδευτικών εγγράφων που ελήφθησαν υπόψη για την έκδοση μιας απόφασης

· Σύνδεση και ανάρτηση των παραδοτέων των έργων που χρηματοδοτούνται με δημόσιους πόρους, με τη διαύγεια και την αρχική σύμβασή τους.

Χαρακτηριστική περίπτωση αδιαφάνειας είναι και η αυξανόμενη προσφυγή σε μυστικά κονδύλια. Μυστικά κονδύλια μέχρι την κυβέρνηση της ΝΔ, το 2019, είχε μόνο το υπουργείο Eξωτερικών και Άμυνας. Στην συνέχεια απέκτησαν μυστικά κονδύλια το υπουργείο πολιτικής προστασίας, το υπουργείο μετανάστευσης και ασύλου και τέλος το υπουργείο πολιτισμού.

Και μιας και αναφερόμαστε στις δαπάνες του κράτους, ας εστιάσουμε στο γνωστό σύνθημα – γιατί ως σύνθημα αναφέρεται πλέον στο δημόσιο λόγο – περί μεταφοράς αρμοδιοτήτων και πόρων στην αυτοδιοίκηση. Μέχρι σήμερα η αποκέντρωση γίνεται είτε με την ονομαστική μεταφορά αρμοδιοτήτων (χωρίς πόρους στις περισσότερες περιπτώσεις) είτε με την δημιουργία νέας δομής που θα ασκήσει την αρμοδιότητα. Όμως, σήμερα, που οι αρμοδιότητες και τα πεδία παρέμβασης του κράτους αλλάζουν από μέρα σε μέρα, δεν γίνεται να στηριζόμαστε στη «μεταφορά αρμοδιοτήτων και πόρων». Πρέπει να μιλήσουμε για ψηφιακή πολυεπίπεδη διακυβέρνηση: Αναοριοθέτηση αρμοδιοτήτων και διασφάλιση συστημικών σχέσεων μεταξύ των επιπέδων της διοίκησης ανά δημόσια πολιτική ή τομεακή λειτουργία με σκοπό τη λειτουργική ενοποίησή τους μέσω των θεσμών που οργανώνουν τις σχέσεις τους και διασφαλίζουν την κοινή λειτουργία τους ως ενιαίου διοικητικού συστήματος της χώρας, ιδίως με την αξιοποίηση των τεχνολογιών πληροφορίας και επικοινωνιών.

Η απουσία συνεκτικού κυβερνητικού προγράμματος ανά πεδίο πολιτικής είναι ακόμα μια αιτία που οι μεταρρυθμίσεις δεν μακροημερεύουν. Η απουσία στρατηγικού σχεδίου, ή – στην καλή περίπτωση – η ύπαρξη ενός τέτοιου σχεδίου, χωρίς την ύπαρξη αντίστοιχων μηχανισμών παρακολούθησης της εφαρμογής του, οδηγεί στην εφαρμογή υπουργοκεντρικών δημόσιων πολιτικών, με αποτέλεσμα αυτές οι πολιτικές να είναι έρμαιο στη βούληση κάθε επόμενου υπουργού, ακόμα κι εντός της ίδιας κυβερνητικής θητείας.

Έχοντας αναφέρει κάποια από τα βασικά προβλήματα της ελληνικής δημόσιας διοίκησης, μπορεί κανείς να αναφερθεί σε στρατηγικές αποφάσεις που πρέπει να ληφθούν για την καλή λειτουργία της αλλά και σε πιο συγκεκριμένες δράσεις, ώστε να μπουν αναχώματα στην κακοδιοίκηση. Σταχυολογώ κάποιες τέτοιες προτάσεις:

1. Κανένας μετακλητός προϊστάμενος. Να γίνονται αξιοκρατικές προαγωγές κατόπιν κρίσεων.

2. Στα συμβούλια επιλογής διοικήσεων/προϊσταμένων να μην συμμετέχουν γενικοί γραμματείς υπουργείων, ώστε να αποφεύγεται η πολιτική παρέμβαση.

3. Η πειθαρχική διαδικασία των δημοσίων υπαλλήλων να είναι αποκομμένη από την πολιτική

4. Να μεταβούμε στα πεδία πολιτικής αντί των αρμοδιοτήτων.

5. Δημιουργία συστήματος ψηφιακής πολυεπίπεδης διακυβέρνησης.

6. Καλή νομοθέτηση: φρένο στις πολυτροπολογίες. Ο νόμος πρέπει να αντιμετωπίζεται ως πληροφορία διασυνδεδεμένη (e-rulemaking) κι όχι μόνο ως κείμενο.

7. Ανοικτά δεδομένα. Η παροχή δημόσιων πληροφοριών σε επεξεργάσιμη και προσβάσιμη μορφή επιτρέπει στους πολίτες να κατανοούν και να ελέγχουν τις κυβερνητικές διαδικασίες. Αυτό μειώνει τη διαφθορά και ενισχύει τη λογοδοσία.

8. Διαφάνεια στη λειτουργία των υπηρεσιακών συμβουλίων

9. Απαγόρευση χρήσης μυστικών κονδυλίων σε θέματα – εταιρείες επικοινωνίας στο εσωτερικό της χώρας

10. Σύστημα μικτών ομάδων σχεδιασμού δημόσιων πολιτικών (δημόσιοι υπάλληλοι – επιστήμονες – πολίτες)

Επανέρχομαι, κλείνοντας στο θέμα της μονιμότητας. Η συζήτηση για τη μονιμότητα είναι συζήτηση για το μέλλον της ελληνικής δημοκρατίας. Για το πώς αντιλαμβανόμαστε την εξουσία, τον πολίτη, τον ρόλο του κράτους.

Χωρίς μονιμότητα:

• ο υπάλληλος δεν προστατεύεται,
• η διοίκηση διστάζει να πει δύσκολες αλήθειες στην πολιτική ηγεσία,
• η διαφθορά δεν αποκαλύπτεται,
• οι δημόσιες πολιτικές δεν έχουν συνέχεια,
• ο κράτος κινδυνεύει να μετατραπεί σε εργαλείο της εκάστοτε εκτελεστικής εξουσίας, αντί σε θεσμικό εγγυητή του δημοσίου συμφέροντος.

Γι’ αυτό και οι περισσότερες σύγχρονες δημοκρατίες έχουν μονιμότητα. Όχι από συνήθεια. Από ανάγκη. Η μονιμότητα δεν είναι αναχρονισμός. Είναι προαπαιτούμενο στις δημοκρατίες που θέλουν διοίκηση επαγγελματική, όχι κομματική.